【基本案情】
某社區(qū)現(xiàn)位于江蘇省邳州市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，該社區(qū)居委會前身村民委員會于1998年6月依法征用本村第四組集體耕地10.21畝（6806.66平方米）建設村膠合板廠，該膠合板廠廠長系本村村民王某。2000年經(jīng)土地初始登記辦理了以權利人為膠合板廠的國有土地工業(yè)使用權證書，登記國有土地使用權面積10.2664畝（6844.3平方米）及該廠法定代表人為王某。2004年5月王某在辦理了城市規(guī)劃許可證及企業(yè)工商營業(yè)執(zhí)照后，又以招商引資為名獲取優(yōu)惠，將某市翱翔商貿(mào)有限公司作為法人公司另與該社區(qū)居委會簽訂了在位于上述地塊北側的耕地6.58畝（4386.66平方米）租賃協(xié)議書，將此地和膠合板廠土地共同建設瓜果批發(fā)市場。
根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃要求，該地不適宜作為瓜果批發(fā)市場之用，2005年1月市政府將該案交國土資源局查辦。
經(jīng)查：1.王某將原膠合板廠工業(yè)用地改為瓜果批發(fā)市場商業(yè)用地之土地用途變更，未經(jīng)縣以上有權機關批準；2.某市翱翔商貿(mào)有限公司租賃該社區(qū)居委會耕地建設瓜果批發(fā)市場未依法辦理建設用地批準手續(xù)。
【法院判決】：
綜上所述，該案應作如下判決：1.依法注銷該膠合板廠原土地登記及國有土地使用權證書，同時對屬居委會征地用于建設膠合板廠并擅自改變用途行為予以依法收回國有土地使用權。2.對某市翱翔商貿(mào)有限公司未經(jīng)批準違反土地利用總體規(guī)劃非法占用農(nóng)用地建設行為，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，可以并處每平方米30元以下罰款。
【法官/律師點評】
一、關于原村膠合板廠土地登記及土地用途變更之問題。雖然其征地及土地登記手續(xù)看似完備，但認真推究可以發(fā)現(xiàn)，此案中市政府在2000年就已錯誤地辦理了該村膠合板廠土地初始登記并給其頒發(fā)國有土地使用權證書。這是一件典型的偷梁換柱，侵占了本來屬于村集體的國有土地資產(chǎn)案例。理由為：1.該村民委員會是原膠合板廠建設用地征地單位。依照《民法通則》第七十四條及《土地登記規(guī)則》第九條之規(guī)定，該村膠合板廠國有土地使用權這一特殊集體資產(chǎn)權利人應是該村民委員會，也只有其代表村全體勞動群眾利益。原村膠合板廠和廠長王某只不過是村民委員會依當時土地管理法律法規(guī)通過劃撥征用本村第四組集體耕地的建設項目和項目負責人。2.膠合板廠登記國有土地使用權面積6844.3平方米超出其征地面積37.64平方米。上述兩項事實同時說明了土地管理部門未能嚴格依照《土地登記規(guī)則》第十四條、第二十三條規(guī)定對膠合板廠申請土地登記的土地權屬、面積、用途等地籍調(diào)查規(guī)定進行全面審核，以致造成錯誤登記，依照本規(guī)則第七十一條規(guī)定，應辦理更正登記。
關于膠合板廠未經(jīng)批準擅自改變土地用途將原國有工業(yè)用地變更為商業(yè)用地應如何行政處罰問題。一種意見是：雖然《土地管理法》第十二條規(guī)定了“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理變更登記手續(xù)”，但本法第八十二條法律責任也只是規(guī)定了“不依照本法規(guī)定辦理土地變更登記的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期辦理”，而沒有相應的罰則。另一種意見是：依照《房地產(chǎn)管理法》第十二條第二款規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式”，但同樣也沒有相應的罰則。歷覽有明文規(guī)定的，現(xiàn)時只有根據(jù)原國家土地管理局文件［1995］國土［籍］字第26號《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》第三十七條關于“未按規(guī)定用途使用的國有土地，由縣級以上人民政府收回重新安排使用，或者按有關規(guī)定處理后確定使用權”規(guī)定，對此類土地違法行為予以行政處罰。筆者認為：雖然該文件充其量只是部門規(guī)章，但畢竟其與上位法即土地管理法律法理不相悖，人民法院應該予以強制執(zhí)行。當然這種尷尬，在當前市場經(jīng)濟條件下不能不說是土地管理法律法規(guī)對于實現(xiàn)宏觀調(diào)控的一種悲哀。
二、關于某市翱翔商貿(mào)有限公司在與該社區(qū)居委會簽訂土地租賃協(xié)議書后，即占用6.58畝耕地建設瓜果批發(fā)市場北側場地及院墻問題。一種意見是：該社區(qū)居委會未經(jīng)有權機關批準即與某市翱翔商貿(mào)有限公司簽訂合同租賃土地6.58畝，且租期長達20年用于建設瓜果批發(fā)市場，顯然屬于《土地管理法》第二條第三款“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地?！奔暗诹龡l“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”規(guī)定禁止的行為，應依本法第七十三條相應處罰。第二種意見即筆者認為：該社區(qū)居委會在與某市翱翔商貿(mào)有限公司簽訂土地租賃協(xié)議書明文規(guī)定“在承租范圍內(nèi)，土地上的附著物、青苗、樹木、房屋等按《土地管理法》相關規(guī)定及房屋實際情況，由乙方（某市翱翔商貿(mào)有限公司）出資補償。租期內(nèi)，市場建設必須服從市整體規(guī)劃。租地范圍內(nèi)如遇國家、集體征用，甲乙雙方應服從整體規(guī)劃，土地上屬于乙方投資的建筑物，補償費由乙方接收，甲方不得干預，土地補償費由甲方接收。甲方協(xié)助乙方辦理相關用地手續(xù)，出具必要的材料證明，辦理手續(xù)費用由乙方負責”。該合同符合《合同法》第七條規(guī)定的“當事人訂立合同，應當遵守法律、行政法規(guī)，尊重社會公德，不得擾亂社會經(jīng)濟秩序，損害社會公共利益”及土地管理法律法規(guī)規(guī)定的要求。但某市翱翔商貿(mào)有限公司在簽訂合同后，并未依照《合同法》第七條關于“履行合同應當遵守法律、行政法規(guī)”及土地管理法律法規(guī)要求辦理用地批準手續(xù)，導致土地違法行為發(fā)生完全是自身所致。其行為違反了《土地管理法》第四條、第四十四條、第五十九條之規(guī)定，故對該土地違法行為應定性為未經(jīng)批準，非法占用，法律責任應依照本法第七十六條及《土地管理法實施條例》第四十二條執(zhí)行。
